易俊宏的筆記空間

原文發表於六都春秋

高雄八五大樓。圖片來源：維基百科

● 前言

聯合國氣候變化綱要公約（COP23）大會，甫於上週（17日）落幕。席間，高雄市代表團於15日下午報告了月前於哈馬星社區舉辦的「2017生態交通全球盛典」，分享高雄市的治理願景以及如何藉由政策執行、打造高雄作為智慧城市與宜居分享的低碳發展策略。
 

圖片來源：高雄市政府

為了因應全球暖化所引起的極端氣候，「地方政府環境行動理事會」（Local Governments for Sustainability）發起了全球性的活動，因而催生了「生態交通盛典」；陳菊市長亦於活動開幕時發表了《高雄宣言》[1]。就理念上來說，這的確是個很值得重視與推廣的政策願景，但是活動結束後，城市治理真的有轉型了嗎？

本系列文章共分上下兩篇，分別就《高雄宣言》所揭櫫的標準，來檢視目前都市治理上遇到的議題。這兩篇的內容，主要以「生態交通盛典」的核心價值：宜居、共享，來作為立論的基礎。最後會有第三篇結尾，將會重回活動結束過後的哈瑪星社區，檢視這些政策的永續性。我們其實相當期待，立意良善的城市願景，並非虛擲公帑、空有奢華包裝，而是能逐步兌現永續低碳的城市治理。

●「宜居」

關於「居住」這件事，不外乎就是有地方遮風擋雨、安歇度日，而城市治理不僅僅是滿足基本需求，更要追求的是生活品質。在《高雄宣言》中也有提到相關概念，旨陳民眾在城市中要能享受有品質的生活，都市計畫與交通運輸這兩個領域，就會有高度的關連性，因為土地利用就實質的影響了民眾的居住型態。因此，綠地保存、臨避設施、區域規劃、道路工程設計等，都會直接影響一個城市是否「宜居」。

然而，目前至少有二起爭議中的案件，成了「生態交通盛典」的照妖鏡：鐵路地下化所引發的自立陸橋的拆除爭議、以及鳳山反重劃自救會。
 

鳳山鐵路地下化反重劃自救會，圖片來源：鳳山鐵路地下化反重劃自救會FB
 

● 都市縫合，陸橋非拆不可？

在生態交通盛典結束的當天（10/31）下午，「自立陸橋下用戶拆除工程說明會」也正好於三民區公所召開。當初為了跨越鐵路而建設的「自立陸橋」，隨著「鐵路地下化」的工程，也宣布要「拆除」，因為要進行「都市縫合」。在該說明會一開始，主席就宣布此行是要佈達資訊、而非溝通場合，因此有許多質疑並未能獲得回應。

例如：陸橋真的需要在鐵路地下化之後拆除嗎？美其名說是要「縫合都市」，但以台北市的案例來看：「市民大道」原為鐵路，在鐵路地下化之後，雖然可以有直接穿越的馬路交通，但是動線交織方面，從過往呼嘯而過的火車到如今洶湧的車潮、從過往的平交道變成現在的紅綠燈，這種「空間縫合」雖然能圖一時之便，但若是知曉鐵路地下化工程是動輒上千億元，這種成本效益比就很值得考慮了。

如果要有更大綜效的「空間縫合」，應該要從周邊產業著手、而不僅僅是交通建設跟道路工程。這是《高雄宣言》中提及「在規劃城市的同時會兼顧城市交通運輸」的理念、也是我們從台北市民大道的「空間縫合」經驗，看到可以更好的地方。

以高雄而言，鐵路地下化之後，車站前有3C街之稱的「建國路」、後站以成衣業為主的「後驛商圈」，在鐵路地下化之後，將何去何從？

按照《高雄宣言》所自我標榜的價值，在鐵路地下化的政策推行時，也應該同時討論既有的產業如何有進一步的願景、或是在未來的都市「空間縫合」上，這些產業聚落可以扮演什麼角色。

至於陸橋是否非拆不可？交通運輸專業的人都知道：「動線交織」是影響交通安全最大的因素，而「立體交叉」被視為較高成本、但至少是風險相對較低的工程方案。因此，高架橋與底下道的設置，能分流不同需求的車潮，讓整體的運輸效率提昇，至少避免掉同一個平面的動線衝突，兼顧安全和效率。比如台北羅斯福路跟辛亥路都是高流量的路段，所以用了地下道跟平面道路進行立體交叉，高雄市的中正地下道也是藉此讓凱旋路跟中正路的車潮可以各行其道，博愛路橋也使用陸橋避免與建國路的車潮交織。
 

高雄市自立陸橋在建國路端。陸橋的存在還有立體交叉的功能，避免動線交織，但拆除之後，平面道路上只能依賴交通號誌。因為要跨越鐵道而建設的陸橋，真的需要在鐵路地下化之後拆除嗎？作者自攝。
 

誠然，立體交叉不是萬靈丹、陸橋也有需要克服的狀況，比如說橋上發生意外，處理起來就會比平面的交通意外更麻煩些。但還是可以從分流設計、動線規劃進行處理，例如高雄的博愛陸橋，就以號誌進行快慢車的時段分流，減少不同車種間可能發生的衝突。又或者民族陸橋，就直接以車種做實體的區隔分流，降低風險。

而回到自立陸橋來，因為橋面只有四線道，而經此的車流相當混雜：除了汽機車以外，客運車輛也帶來相當大的負擔，而且因為自立陸橋一邊是建國路－－許多客運業者的營運站點，另一邊是九如路－－可以直接接上國道，所以常有大型車輛在此迴轉，帶來不小風險。在拆與不拆的對立選項之外，如何帶來更安全的移動環境，恐怕才是居民更在意的事情。

● 聯合開發縫合都市、住戶快消失？

高雄鐵路地下化的終站在鳳山。為了新的鳳山車站，目前已經框列了176億元的預算進行車站改建，但目前卻因為「市地重劃」引發迫遷爭議。實際上，內政部已有指示：按照《都市計畫法》規定，市府應事先調查地主重劃意願，但市府以重劃共同負擔比率僅有44.98%、未超過45%為由，主張不須經土地所有權人同意、並且在多數地主反對下強行進行重劃。

在程序的明顯瑕疵以外，翻開都市計劃圖來看：未來的車站專用區，將分成：商業服務區（車專一）、住商混和區（車專三）、新站體與文創精品展售區（車專二）。就其土地使用的分配狀況而言，鐵路工程局預計將鳳山車站地上建築設計規劃為巨大商用大樓，讓許多在地居民難以接受。

「鳳山鐵路地下化反重劃自救會」質疑：「蓋一間『隱身』於超大鳳山百貨公司的火車站，那車站還是車站嗎？」[2]長期關注居住正義議題的台灣人權促進會也指出：市地重劃後能大幅提高不動產價值，因此常成為土地開發商、投資客、地方派系用以進行土地開發炒作的工具[3]。
 

未來鳳山車站地下化後的都市計劃圖，作者翻拍自「鳳山鐵路地下化反重劃自救會」懶人包影片。
 

就算一如目前規劃順利發展，但是細究目前的交通規劃而言，只有打通文橫路跟曹公路，能否緩解轉運跟商業的龐大人潮與車潮，其實很令人懷疑。高雄市公民監督公僕聯盟理事長陳銘彬因此指出：「車站不是台鐵自己的事！」並呼籲高雄市都發局需要做好相關權益者的意見蒐集[4]。

回到《高雄宣言》的內容：「在規劃城市的同時會兼顧城市交通運輸」、「保證利益關係者的參與」言猶在耳，但是在鳳山迫遷案中，連「安居」都是種奢求。自救會表示，市府規劃2020年才要辦理土地交接及清償，現在住戶的配地多大、位在重劃區的哪裡都不知道，就要先拆合法房舍，拿走土地[5]。

● 小結

其實，除了這二個爭議案件以外，先前還有三民區十全路的開通爭議[6]，也都是因著交通建設，而帶來「宜居」的隱憂。十全路果菜市場的迫遷，在「生態交通盛典」舉辦前一年，居民住家就被怪手夷為平地了。在今年七月的通路典禮上，有多個公民團體高聲提出質疑，高雄市是「移居」、甚至是「宜拘」城市，根本不是什麼「宜居」城市。
隨著後續「生態交通盛典」的舉辦、《高雄宣言》的宣告，我們還是很期待見到城市治理的轉型決心。至少在處理重大公共建設前，應該要有充分且有效的與在地民眾溝通、處理所收集到的意見，也必須給予有清楚回覆。

陸橋不是非要留、土地也是可以徵收的，但這都有其前提。《高雄宣言》中提及都市規劃與交通運輸的議題，也要同時強調「人本交通」跟「利害關係者的參與」。這些願景，在實際操作上，最需要的就是時間成本。趁著市府團隊到國際上宣傳「生態交通盛典」的成果，相信大家都會樂見那些美好說詞成為施政決心的宣示，而不只是詞藻華美的宣傳口號而已。

回頭檢視自立陸橋的拆遷作業期程，從告知、協調都完工，預計要在短短的一年內完成；至於鳳山的土地徵收案，在今年9月開始進行查估、在無法回應住戶何時配地的同時，也預計在今年底前也要強制拆除。這些時間壓力，都是為了明年8月的高雄鐵路地下化通車所致。走在市區中，到處都可見到民進黨黨內初選的候選人看板，想起明年底就是地方選舉。城市治理，特別是許多工程建設，都是影響深遠的事情。如果能夠不只看到下一次選舉、而是願意顧及我們的下一代的話，很多政策規劃到施作竣工，可以有多一些時間醞釀與捲動，真的不需要這麼趕。


[1] 主辦單位「地方政府永續發展理事會ICLEI」」副秘書長齊默曼（Monica Zimmermann）與陳菊共同發表示「高雄宣言」，陳菊承諾將啟動在全球永續目標（SDGs）、新城市議程以及巴黎氣候協定中和城市運輸相關的目標。 高雄宣言內容提及：1. 在規劃城市的同時會兼顧城市交通運輸。2. 把人優先於車輛。3. 支持共享及有效使用的交通工具、巷道、路緣和土地。4. 提倡使用公共空間和運輸設施人人平等。5. 支持公平的使用者費用。 6. 致力於邁向整合和無縫連接。7. 領導通往零排放和再生能源運輸的未來。8. 支持在都市區域的自動駕駛汽車只應該被共享車隊運營。9. 保護我們城市的空域。10. 將永續原則應用在運送物品上：綠色貨運和生態物流。11. 保證利益關係者的參與。12. 為我們的地方政府準備未來的運輸。

[2] 自救會粉絲頁：https://www.facebook.com/FengShanRail.SOS

[3]反迫遷手冊，2017，社團法人台灣人權促進會&社團法人台灣反迫遷連線共同出版

[4]新聞連結： http://e-info.org.tw/node/107574

[5]新聞連結： http://e-info.org.tw/node/208224

[6]相關連結： http://opinion.cw.com.tw/blog/profile/52/article/5951